提升财政政策促进科技创新的有效性

2018-11-27 10:26:57 点击数:

  在创新驱动发展导向下,我国财政政策促进科技创新具有特定的时代背景,这主要表现为我国经济进入高质量发展阶段所体现的三个基本特征:

  一是从“规模驱动”到“质效驱动”。改革开放以来,我国逐步形成以经济建设为中心的渐进式市场化发展路径,生成强劲的规模驱动效应,有力促成了经济持续性的赶超式发展,使得我国迅速成长为世界第二大经济体。但在规模驱动的总量效应背后,是创新驱动结构效应的失衡。随着人口老龄化加速、土地容量收窄、资源环境约束趋紧及制度红利消减等要素供给成本与结构的深刻变化,传统以要素投入驱动规模增长的发展模式难以为继,必须转向以创新驱动为原动力的内涵式发展轨道,全力提升经济发展质量与效率。作为创新驱动的重要内涵,科技创新是经济转型升级的核心抓手。

  二是从“需求扩张”到“供给推动”。从供需动力看,与要素投入驱动相匹配,我国经济增长高度依赖投资驱动,其对经济增长的意义更多是增量效应而非存量效应。在供给侧,与高投资刺激的结果相对应,其形成的产业结构以传统型的重化工业及房地产业为主,产业链条以此为中心展开,使得高技术、高附加值的高端制造业、战略性新兴产业、现代服务业、高效生态农业等现代产业体系发育不足,由此导致产品供给层次的低端化,并在内外有别的产品质量标准体系下,倒逼国内部分购买力外溢。由此使得全面提升供给体系的质量与效率,打造中高端、高质量的产业链条与产品体系,成为我国实施创新驱动发展战略的深刻诉求。

  三是从“行政主导”到“市场决定”。由于我国经济改革路径是由高度集中的计划体制向市场化体制渐进转轨,改革的实质进程由政府所主导,并在某种程度上表现为政府“放权让利”的结果。在宏观调控上,我国习惯于直接化、行政性的调控范式,在应对经济周期下行时惯于直接投资刺激,在“去产能”过程中依赖行政式配给,对市场化机制及方式运用不足。从效果上看,直接的行政干预具有“立竿见影”的短、平、快效应,但从长期看,市场是配置资源的基础性机制,行政化的人为干预使得市场信号被扭曲,资源配置的自发机制被破坏,最终将不利于经济活力的深度回归。创新驱动战略的实施,不仅意味着科技创新能力的培育与提升,而且诉求政府与市场关系的结构性重塑及合理定位。

  在创新驱动发展导向下,进一步提升财政政策促进科技创新的有效性,应在尊重企业创新主体地位与发挥市场对资源配置决定性作用基础上,遵循法治性、整体性、过程性与差异性原则,明确财政政策的行为边界,破除约束性瓶颈,优化政策体系,形成规范透明、运行高效的“三位一体”的联动政策系统,充分发挥财政政策调控的支撑性、引导性与保障性作用。具体来说,提升财政科技投入力度,优化财政科技支出结构。建立持续稳定、富有弹性的财政科技投入增长机制,确保创新驱动战略实施的资金保障到位。抑制财政科技支出占财政总支出比重下滑态势,确保财政科技投入增长率不低于当年财政支出增幅。改进科技经费预算编制规则,以财政资金利用效率为实质标准,推进实施“绩效预算”或“零基预算”,摒弃传统僵硬的“基数增长法”。整合散落于各部门的科技创新专项资金,以母基金方式形成财政科技资金“蓄水池”。综合运用多种财政工具,通过母基金的投资运营,引导企业与社会资本广泛参与创新系统,建立财政投入为指引、企业投入为主体、社会资本投入为补充的多元化科技创新投入体系,多渠道筹措创新资金,破解创新主体尤其是科技型中小企业的融资约束。在财政科技支出结构上,依据创新产品与知识流的外部性程度,强化对基础研究、共性技术、关键技术、公共技术服务平台等的财政支持力度;根据科技创新系统运行的现实状况,通过子基金的形式,加强对科技创新薄弱环节的重点支持。为协调区域创新能力差距,可通过设立科技专项转移支付等方式,强化对科技欠发达地区的支持力度。

  优化科技创新税收优惠政策体系。在顶层设计上,应由全国人大加快制定税收优惠法,为抑制税式支出规模与方向失控架构法治基石。一方面,以普惠性标准为基础,确立研发税制的核心地位。加快清理以特定地区、特定企业、特定对象等形式标准为代表的科技税收优惠政策,以产业技术为导向,在对创新系统各环节进行整体覆盖的基础上,将政策施力重心置于企业创新过程的前端,对所有真正实施创新的市场主体一视同仁。另一方面,建立以间接优惠为主、直接优惠为辅的科技税收优惠体系。在将税收优惠总体规模纳入税式支出预算管理的基础上,大力提升税务管理能力,以创新过程激励为重心,通过研发费用加计扣除、加速折旧、亏损结转、投资抵免等优惠方法,建立激励企业进行实质创新的间接式税基优惠体系;通过低税率、税额减免等方式,辅助以创新成果激励为指向的直接式税率优惠。

  健全政府采购政策支持体系。当前,我国政府采购法实施已有多年,但仍然存在实施细则不明晰、政策协调度与衔接不力、科技政府采购对象界定模糊、与GPA规则不一致等问题与挑战。进一步完善科技政府采购政策支持体系,应建立健全科技创新政府首购与订购制度,通过编制进退有序、动态管理的政府采购自主创新产品目录,对符合产业技术革命发展方向、拥有自主知识产权、具有市场拓展潜力的特定高新技术产品或装备,优先安排采购预算,进行政府首购,对政府需要的重大创新技术或产品,在经过法定论证程序后,对适格的产、学、研主体进行预先订购,以降减其成本收益的外部性程度。在满足采购基本需求的前提下,在政府采购评标方法中,强化自主创新因素,并给予其一定幅度的价格优惠。

  此外,加快推进财税法治进程,建立责权明晰、规范高效的政府间事权与财权、支出责任与财力相匹配的财政体制,以及统合有力、运行高效的“大部制”政府部门体系,确立起财政科技政策实施的成本分担和运行保障机制,也是提升财税政策实施有效性的题中应有之义。